山权林权矿权

专业律师团队

矿业权与集体土地所有权冲突解决探究

来源: | 作者:石城县人民法院 李远浩 | 发布时间: 2021-04-02 | 119 次浏览 | 分享到:
我国现行立法并未对矿业权与集体土地所有权冲突的解决作出明确的规定,而现实中行政机关和司法机关依据不同的评价标准而做出的不同裁判结果往往滋生了许多大量的社会矛盾。尤其是农村集体土地所有权往往牵动大量当地居民的生存依据,而矿业权的行使又往往关涉到当地行政机关的大额财税收取和政绩发展,在诸多因素的作用下,矿业权的行使与集体土地所有权之间的矛盾愈加激化,群体性社会冲突时有发生,矿业权的行使与集体土地所有权矛盾亟待解决。
【摘要】我国现行立法并未对矿业权与集体土地所有权冲突的解决作出明确的规定,而现实中行政机关和司法机关依据不同的评价标准而做出的不同裁判结果往往滋生了许多大量的社会矛盾。尤其是农村集体土地所有权往往牵动大量当地居民的生存依据,而矿业权的行使又往往关涉到当地行政机关的大额财税收取和政绩发展,在诸多因素的作用下,矿业权的行使与集体土地所有权之间的矛盾愈加激化,群体性社会冲突时有发生,矿业权的行使与集体土地所有权矛盾亟待解决。

  【关键词】矿业权 集体土地所有权 优先权 权利平衡

                                    

  一、矿业权与集体土地所有权的特征

  矿业权是指自然人、法人和其他社会组织依法享有的、在一定区域和期限内进行矿产资源勘查、开采等一系列经济活动的权利。矿业权具有绝对性和支配力,对行政机关审核批准范围内的特定矿产资源享有专有勘查权和开采权,即以对特定矿产资源的使用、收益和依法处分为其主要内容,因此矿业权具有排他的效力,在同一矿区内不能同时存在两个或者两个以上性质不相容的矿业权。同时矿业权是他物权、限制物权和有期限物权。[i]

  集体土地所有权是以符合法律规定的农村集体经济组织的农民集体为所有权人,对归其所有的土地所享有的受法律限制的支配权利。集体土地所有权的主体包括:村农民集体、村民小组农民集体和乡(镇)农民集体。集体土地所有权的客体为:除法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地,包括自留地、自留山。集体土地所有权的内容:承包经营权,《土地管理法》第14条规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”;《物权法》第59条规定的集体决策权;《物权法》第60条规定的代表行使权。

  矿业权与集体土地所有权之间存在主体、客体、权利内容、权利限制、权利期限、权利效力等等方面的区别与不同。

  二、矿业权与集体土地所有权的冲突范畴

  在现实中,矿产资源与土地资源有着密切的联系,矿产资源附存于土地之上或者之下,有的则附存于土地当中甚至与土壤当中的其他元素相混,呈现出混同的物理或者化学状态。在法律上,二者之间也存在以下冲突:

  首先,主体归属上的冲突:因矿产资源所有权归属国家、集体土地所有权归属于村集体,二者的所有权归属不同,而且在客观上矿产资源与集体土地是混同在一起的,如果在现实中要分清主次,则必然会产生主体归属上的冲突。

  其次,所有权利益冲突。根据我国现行法律规定,取得矿业权并不意味着取得行使矿产资源所需土地的土地使用权或所有权,同样拥有土地所有权或使用权也不意味着拥有其土地范围内的矿产资源所有权或矿业权。两者的所有权规定仅是静态的,就其所有权而言不会产生任何经济效益,静态的所有权要产生动态的利益,就需要从所有权中产生用益物权,在这个过程中就就会产生所有权利益的冲突。如《土地管理法》第43条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;除兴办乡镇企业、村公共设施、公益事业建设或村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地外。”当开发矿产资源,矿业权产生在集体土地上时,就得动用“征收”这一方式先把集体土地征为国有后再出让给矿业权人。这便产生了国家“公共利益”与集体土地所有权利益之间的冲突。[ii]

  我国现行立法并未对以上冲突的解决作出明确的规定,而现实中行政机关和司法机关依据不同的评价标准而做出的不同裁判结果往往滋生了许多大量的社会矛盾。尤其是农村集体土地所有权往往牵动大量当地居民的生存依据,而矿业权的行使又往往关涉到当地行政机关的大额财税收取和政绩发展,在诸多因素的作用下,矿业权的行使与集体土地所有权之间的矛盾愈加激化,群体性社会冲突时有发生,矿业权的行使与集体土地所有权矛盾亟待解决。

  三、国外冲突解决机制立法例

  英美法模式:英美国家从法律上规定矿产资源为土地的组成部分,所以土地所有权人当然享有土地中蕴藏的矿产资源所有权。在这种情况下,“两权”与土地所有权同归一体,没有法律上的冲突,土地所有权人可以按自己的意志出租、转让、抵押“两权”。

  德国法模式:德国《矿藏法》第3条规定,土地所有权人只对依附于其土地的指定种类的矿藏、矿物有先占的权利,其他矿藏一律为国家所有,并由国家矿产管理局颁发勘探开采许可证。获该许可的人,才能进入特定的矿场进行勘探和开发。德国法律还规定,如果“两权”和土地所有权分属不同主体,土地所有人必须容许其土地上的“两权”存在,“两权”对矿区土地的使用发生法定的地上权,探矿权人、采矿权人与土地所有人关于矿区土地使用的权利和义务通过合同方式解决。对国家许可指定的矿藏,探矿权人、采矿权人不仅拥有所有权而且可在保护自然的前提下自由开采。

  法国法模式:《法国矿业法》第21条规定,土地所有人不享有某些地下矿藏开采权利,它们属于国家,国家可自行行使或特别许可其他人行使。只有露天矿产归土地所有权人所有,但开掘或将露天矿产采矿权转让于第三人仍须通过行政授权。在国家或他人享有开采权时,土地所有权人与采矿权人通过设定法定地役权的途径解决其权利效力的冲突。[iii]

  从以上国外立法例可以看出,在英美等私有化高度发达的资本主义国家实行土地所有权包括矿产资源所有权的方式彻底解决了矿业权与土地所有权的冲突纠纷。但是该模式由于与我国所有制形式和国家性质不符而并不适用于我国。

  德法等大陆法系国家均只承认特殊矿产的土地所有权人先占权利。其他矿产均属于国家所有,且矿业权具有优先性。当矿产资源权利与土地所有权冲突时冲突双方采用合约的形式来解决纠纷。那么,我国是否可以借鉴德法模式,基于矿业经营者所需占用的土地位置具有先定性而规定一般矿业权一律优先于土地所有权呢?答案应当是否定的,原因有以下两点:

  首先,我国并不像德法国家那样明确规定特殊矿产资源属于土地所有人,其它矿产资源才属于国家,我国的矿产资源是不分种类均属于国家所有,那么如果一律规定矿业用地权优先,则会造成权利的过分倾斜,公民权利过分缩小,不利于社会的稳定。

  其次,我国的矿产资源是不分种类均属于国家所有,那么如果一律规定矿业用地权优先,则会造成则砂石黏土等普通低质矿产的开采泛滥,并将此类矿产开采中对更高价值的耕地、植被、环境的破坏合法化,不符合经济效益原则和我国可持续发展战略。

  四、以集体土地所有权优先为一般原则、以矿业权优先为特殊原则的冲突解决模式

  在我国特殊的社会制度和发展环境下,不能绝对地照搬国外体制,应当设定具有我国特色的矿业权、集体土地所有权冲突解决机制。那么,在我国当前国情下,何种模式更贴近我国实际,更有利于权利冲突的解决呢?

  笔者认为,应当采取以集体土地所有权优先为一般原则、以矿业权优先为特殊原则的冲突解决模式。

  所谓集体土地所有权优先为一般原则、以矿业权优先为特殊原则的冲突解决模式是指:对普通矿产资源赋予集体土地所有权优先权,只有在满足保护环境、耕地的条件下,经矿业权申请人与集体土地所有权人协商达成用地协议,经集体土地所有人同意后才能启动国家征地程序,由国家对集体所有土地进行征收,再由国家土地行政主管部门与探矿权人、采矿权人签订土地使用权出让合同。如果土地集体所有权人不同意,则探矿权人、采矿权人不能取得矿区土地使用权;对事关国计民生、国家战略利益的矿产资源,勘探、开采时必须占用集体土地时,才适用矿业权优先原则,由国家将集体所有的土地征为国有土地,再出让给探矿权人、采矿权人使用。

  笔者主张该模式的理由有以下几点:

  首先,该模式有利于权利的平衡配置。如果采用矿业权一律优先于集体土地所有权,那么依据我国矿产资源不分种类均属于国家所有的规定,就会造成国家权力的过分扩大,而公民权利的过分缩小,权利的过分倾斜,不利于社会的稳定和国家长治久安。

  其次,该模式有利于我国的可持续性发展。普通矿产资源的开发经常会发生对耕地中可耕作土壤、植被、水资源、生态环境的破坏,破坏后的土地恢复农业用途成本高、难度大、时间长,对农地承包人、租用人和社会公共利益将造成不可弥补的损害。而且我国的耕地资源紧缺,国家考虑到这种国情已确立了保护耕地的基本国策。集体土地所有权优先为一般原则,有利于对我国对农耕资源、环境资源的保护。

  最后,以矿业权优先为特殊原则的模式又兼顾了国家公共利益。对事关国计民生和国家战略利益的矿产资源的开发,经矿产主管部门和土地管理部门认定后,由国家对矿业用地先予以征用,然后再出让给采矿权人。该模式从制度上保障了国家对重要战略资源的控制。

  结语

  由于法律的模糊规定,而现实中矿产资源大量依附于农村集体所有土地,随着民众法律意识的提升和物权观念增强,矿业权与集体土地所有权的冲突也日益严重,亟待从立法的角度从源头上解决二者之间的冲突。

                                    

  【注释】:

  [i] 王景色双:《矿业权与集体土地权利冲突的防范与救济》,内蒙古大学硕士论文,2010年5月。

  [ii] 傅英:《中国矿业法律史》,中国人民大学出版社,2007年版。

  [iii] 孙习稳、李晓妹:《探矿权、采矿权与相关土地权利关系法律调整》,载《中国土地》,20